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推进实用性村庄规划的五点思考和探索

发布更新时间:2022-05-26 浏览次数:0 文章来源:中国国土空间规划 手机阅览本文

导读 / 摘要 News Description
推进实用性村庄规划的五点思考和探索

  当前,国土空间规划体系建设深入推进,村庄规划工作日益摆上重要议事日程,各地开展了大量探索性编制工作。同时,随着乡村振兴战略实施、宅基地制度改革、人居环境整治等农村地区重点工作推进,亟需村庄规划发挥基础性作用,对编制村庄规划提出了更高的要求和期待。但是,实际工作中仍然面临一系列需要回答的问题,如:村庄规划编制内容繁杂,规划编制质量难以保证,实用性不强;村庄数量多,规划编制任务繁重,地方财政负担压力大;如何实现乡村建设规划许可管理有效全面覆盖,构建更有效的实施管理机制等等。

  自然资源部《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》(自然资办发〔2019〕35号)等多个文件明确要求编制“实用性”村庄规划。2022年中央一号文件提出“加快推进有条件有需求的村庄编制村庄规划”,为更加有序务实的开展村庄规划指明了方向。笔者结合赣州市村庄规划实践和调研情况,思考提出推进实用性村庄规划“分级”“分类”“分版”“分步”“分层”五个方面的具体做法。

  一、以管理实用为导向,“分级”实现村域空间的规划管控依据覆盖

  先规划、后实施是国土空间规划体系建设的基本要求,是有序开展农村地区建设行为管控的基本共识,是依法开展农村建设用地报批、乡村建设规划许可管理的必然要求。与此同时,村庄点多面广,完成规划编制任务面临巨大的压力,以赣州市为例,全市3335个行政村,如都需要单独编制村庄规划,地方财政难以解决编制费用。再加上机构改革前多部门开展了多种形式、多轮次的“村庄规划”编制行动,如:村庄建设规划、整治规划、旅游规划等等,地方政府以及部分村民对再次开展新一轮的村庄规划编制也存在一定的疑惑。为此,如何务实的推进村庄规划编制,区别对待“村域空间的规划管控依据全覆盖”和“村庄规划全覆盖”具有重要的现实意义。

  (一)发挥县、乡国土空间规划统筹性作用,实现村域空间的规划管控依据有效覆盖。《自然资源部办公厅关于进一步做好村庄规划工作的意见》(自然资办发〔2020〕57号)指出“可依据县、乡镇级国土空间规划的相关要求,进行用地审批和核发乡村建设规划许可证”,这为务实推进村庄地区规划工作提供了很好的政策依据。县级国土空间规划侧重县域,重点是统筹好村庄、产业、设施等布局,核心是指导开展村庄布点和分类,但是难以直接作为村庄用途管制和村庄建设的规划管理依据,而乡镇国土空间规划直接面向农业空间布局,在尺度和层级上则具备条件。赣州市目前正在探索村庄规划图则管理,即在乡镇国土空间规划编制时,按行政村形成《XXX村庄规划图则》,成果形式包含简要说明、图纸和数据库,重点落实“五线”“三指引”,为行政村的规划建设管理提供一份实用性手册。

  1.在图则中划定“五线”。包括永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界、历史文化保护线、灾害风险控制线。通过五线的划定,明确全域空间管控的基本要求,引导乡村生产、生活等各类活动安全、有序开展。

  2.明确村庄“三指引”。在乡镇国土空间规划中明确村庄建筑管控和风貌指引、公共和基础设施配套指引、国土综合整治与生态修复指引,制定通则式的指引。以村庄风貌管理为例,赣州市统一开展《赣南乡村建筑风貌营造指引》研究,将全市分为五大流域片区提炼传统建筑文化特色,传承运用“两坡灰瓦、清水墙面、土木(砖木)结构、穿斗抬梁”等赣南传统建筑特色元素,并要求纳入乡镇国土空间规划指引村庄规划和建设行为,明确提出乡镇人民政府在审批农民建房时必须符合风貌控制的要求。总体来看具体实施效果较各村单独开展风貌研究节省了投入,在风貌总体上把握上也更为精准和贴合赣南乡村文化实际。

  图 乡镇国土空间规划内村庄规划图则样式

  从赣州市乡镇层面的调研情况来看,图则的内容能够满足建设需求较少、资源条件一般的村庄管理需求。不少基层自然资源局、乡镇干部、村干部反映“有这五条线、三个指引,村庄建设就知道怎么干了”。

  (二)发挥实用性村庄规划基础性作用,实现有条件有需求的村庄规划有序覆盖。仅有村庄规划图则,显然难以满足一些人口集聚发展、资源优势明显、产业需求旺盛、土地综合整治潜力较大的村庄需求。对于这类村庄,必须聚焦重点、加快编制,发挥好村庄规划的基础性作用,支撑助推好乡村振兴战略的落地。赣州市在完成全市3335个行政村村庄分类的基础上,开展评估应编村庄规划的范畴,制定村庄规划工作行动计划,力争三年完成任务,分年度、有重点地推进实用性村庄规划编制。2021年按照每个乡镇至少开展一个村庄规划编制的要求,侧重对农村全域土地综合整治试点、历史文化名村和传统村落、红色名村等380个重点村庄的规划编制;2022年重点完成705个省、市级乡村振兴重点村庄的规划编制;2023年实现有编制需求村庄的应编尽编。

  总的来说,通过乡镇国土空间规划+村庄规划实现村域空间的规划管控依据的逐级覆盖,即:在乡镇国土空间规划中划定村庄图则,落实好“五线”“三指引”的内容,能够满足一般村庄、无太大建设量村庄的规划管理需求;推动乡村振兴帮扶村等重点村庄,单独编制村庄规划,引导村庄集聚发展。这样分级推进的方式,一方面有效减轻了地方政府编制村庄规划的压力和负担,另一方面能够让基层自然资源部门、乡镇政府集中精力把需单独编制的村庄规划质量抓上去。

  二、以内容简化为导向,“分类”明确村庄规划编制内容

  以往的村庄规划容易出现内容求全、面面俱到的情况,本子厚、花费精力大,但使用者可吸收消化的仅仅是其中一部分。简化不必要的规划内容,结合村庄类型,有针对性的明确村庄规划编制重点,具有重要的现实作用。《江西省“多规合一”实用性村庄规划编制技术指南(试行)》提出村庄规划由基本内容、选做内容共同构成村庄规划“内容菜单”。赣州市在此基础上,突出实际需求和资源特色导向,因地制宜确定“分类菜单”村庄规划编制内容,做到“按需点菜”。

  (一)集聚提升类村庄。采用“基本内容+基础设施和公共服务设施规划+产业空间引导”的编制组合。明确应配置的乡村基础设施和公共服务设施,因地制宜确定农村人居环境整治项目,布局产业空间,提出产业发展措施。

  (二)城郊融合类村庄。采用“基本内容+部门专项计划”的编制内容组合。统筹协调乡村与城镇用地布局,推动基础设施互联互通、公共服务共建共享。在形态上保留乡村风貌,在治理上体现现代水平。

  (三)特色保护类村庄。采用“基本内容+ 特色保护类村庄”的编制内容组合。注重整体保护村庄传统风貌格局、历史环境要素、自然景观等,明确不可移动文物、历史建筑等各类保护性建筑。允许适度增加活化利用所需建设用地。

  (四)规划延用类村庄。为了进一步发挥历年来编制的各种类型的村庄规划的作用,甄别其中能够继续实施的规划,赣州市对全市2268个既有村庄规划进行了评估,评估后1243个村庄规划能够继续指导村庄建设,对这类村庄规划允许继续沿用,有需要的按照“多规合一”要求适度调整完善,增加有关重要控制线,即可报批实施。

  需要强调的是在分类明确编制重点的基础上,编制村庄规划必须要抓好“多规合一”基本要求的落实。要把乡村振兴战略要求落到空间上,要加强和发展改革、农业农村、交通水利等部门的衔接,把产业、项目等在空间上统筹安排好。要把重要的控制线划准、划足、划好,确保满足国土空间规划的管控要求。

  图 江西省“多规合一”实用性村庄规划“内容菜单”

  三、以成果简明为导向,“分版”满足管理端、专家端、村民端需求

  为满足不同对象的实际需求,赣州市大力推行“村民公示版”“评审论证版”“报批备案版”三个版本的村庄规划成果形式。

  (一)村民公示版。村民公示版面对的是村民端的需求,成果着重简明易懂,成果包括“3图1公约1清单”。“3图”分别是村域综合规划图(包括主要的公共服务设施、基础设施空间分布)、主要控制线划定图(包含永久基本农田、生态保护红线、规划村庄建设边界范围等)、自然村(组)规划布局图(规划宅基地的空间布局等);“1公约”是村庄规划管理公约;“1清单”指建设项目清单。

  同时,赣州市进一步探索更为直观的“村民版”村庄规划手法,在规划成果表达上以“三调”高清影像图为底图,图件表达摒弃以往城市规划的手法和漂亮的渲染图,直接标注主要地物、拆除物、新增宅基地等,让规划内容更加形象、简单、直观,让村民看得懂。

  图 宁都县灵村村自然村(组)叠加影像的村庄规划平面

  (二)评审论证版。评审论证版重点是满足专家、专业部门的论证需求,主要是体现规划编制的技术路线,佐证支撑规划结论的科学性,成果即包括规划结论也包括分析论证过程,最为体现编制单位专业性和能力。

  (三)报批备案版。报批备案版面对的是管理端的需求,成果着重提供管理所需的内容,可快速查询规划结果,便于实施行政管理行为,包括文本、图件、项目库等。此外,赣州市依托市级国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统,村庄规划等各类数据成果及时纳入信息系统,建立村庄规划管理审查模块,强化支撑村庄空间治理现代化。

  四、以村民主体为导向,“分步”编制参与式村庄规划

  为了让村庄规划更加“接地气”,赣州市围绕乡村振兴为农民而兴、为农民而建的要求,在推进村庄规划编制过程中始终坚持村民主体,“分步”做参与式规划,在规划编制前村民动员、编制中全程参与、编制后公示宣讲。

  (一)编制前村民动员,让规划“能接受”。在规划编制正式启动前期,召开规划编制动员会议,县级自然资源主管部门、乡镇政府、村委会以及村民代表、乡贤参加,向村民介绍规划编制的主要目的、相关工作计划安排,让村民能够理解并积极配合规划编制。

  (二)编制中全程参与,让规划“能落地”。在编制过程中村民作为规划编制的主导者,把发言权、分析权、决策权交给当地村民,规划编制单位作为催化剂和协助者,充分听取村民意愿。

  图 信丰县小江镇山香村采用参与式农村评估方法(PRA),将老人、妇女、学生、乡贤等各个村民群体动员起来参与村庄发展问题分析,让村民完全参与规划中

  (三)编制后公示宣讲,让规划“能操作”。村庄规划批准后,要组织做好村庄规划批后“一村一宣讲”“一村一踏勘”工作。通过“上墙、上网”等多种方式公开公告,下发基于高清影像的规划布局图纸,组织村民委员会和村民代表对永久基本农田、生态保护红线、村庄建设边界等重要控制线进行现场踏勘,确保村民、基层干部懂规划、守规划、用规划。

  图 于都县潭头村村庄规划成果公示

  五、以编管结合为导向,“分层”明确管控要求

  划定村庄建设边界,对建设行为进行管控仍实施村庄规划和开展用途管制的重要举措。在村域范围、村庄建设边界两个层次,“分层”编制、编管结合,明确村域、村庄建设边界的编制内容和管制要求。

  (一)在规划管控内容上“分层”突出重点。村域层面落实上位国土空间规划的控制指标和永久基本农田、生态保护红线等控制线,划分用途管制分区,明确各类国土空间用途管制要求,对全域全要素作出规划安排。村庄建设边界层面重点做好宅基地、公共服务设施、基础设施、集体经营性建设用地等的规划布局和管控要求。

  图 赣县区河埠村空间管制分区图

  (二)在规划实施机制上“分层”明确举措。建立刚性约束和弹性适应相结合的实施机制,是保证村庄规划好用实用的必然之举。在村庄建设边界内,主要是村民建房、配套公共设施、无污染的集体经营性建设用地,用地之间没有明显的互斥性,可探索建立“兼容用地”“用途留白”机制,同时强化“建筑管控+项目负面清单”要求,既把村庄建设行为约束在村庄建设边界内,又为村庄建设提供容差的空间,一定程度上发挥村集体村庄建设行为的主导权,助推乡村治理的的开展。如:利用规划安排的宅基地进行村庄配套的“孝老食堂”,在符合规划明确的建筑管控要求、取得村民同意的情况下,实施“兼容用地”,应当是可行的。在村庄建设边界外,探索建立县级统筹、按需分配的预留规模机制,配套实施“分区准入+项目正面清单”,策应保障好文旅设施、基础设施、农村新产业新业态、农村一二三产融合发展用地需要,为乡村振兴,产业兴旺提供支撑空间。

  图 瑞金市沙洲坝镇洁源村逐步清退水泥厂、建材厂共11.40公顷用地规划为战略留白地

  六、结 语

  我国乡村数量多,发展差异大,新时代的村庄规划不仅是一项技术工作,也是对乡村发展、乡村建设、乡村治理模式的转变。本文重点探讨了管理实用、内容简化、成果简明、村民主体、编管结合等工作推进方面的务实举措,在编制手法、村庄治理、规划实施上如何进一步体现实用性、科学性、引领性,服务农业、服务农民、服务农村,让规划“能看懂、能落地、能操作、能监督”,仍需要积极实践、积极总结,共同绘就“共谋、共建、共管、共评、共享”的新时代美丽乡村画卷。


责任编辑:红小豆

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